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涉诉信访终结机制运行的思考与期待
作者:佚名 点击数:2195 更新时间:2016-4-13 9:09:33

    近些年来,随着社会转型的不断发展,各种利益分配格局的不断调整,激化了大量社会矛盾的发生,有理有序有效的处理信访工作成为当前一项重要工作,法院亦不例外。涉诉信访终结机制的孕育产生具有较大的时代意义和司法意义,中央政法委、最高人民法院也陆续出台多项文件逐步完善着涉诉信访终结机制,但是相比较于陆续出台文件内容的逐步完善,该机制在司法实践操作中却显现出了一些问题,需要理念上的转变和机制上的完善。
    一、涉诉信访终结机制运行中存在的问题
    一是终结部门职能履行弱化。信访终结案件的申报过程视并非内部请示工作,应当有着严格的办理程序,但可能在实践中却依旧难以实现,这也与当前法院 “案多人少”现状有关系。
    二是听证程序的适用没有得到足够的重视,终结听证环节的效能未实现最大化,甚至呈现“空置化”。
    三是涉诉信访终结审核权限“一刀切”,审核迟延状况严重。涉诉信访终结的批准单位是省高级人民法院,然后再向最高院备案。三级审核制度最重要的原因是慎重终结的需要。但是在实践中,省高院相关庭室因审核全省各级法院逐级递交的终结申请而任务繁重,在效率上往往不能顾及,涉诉信访终结申报入口过窄、涉诉信访终结程序苛刻漫长,所以会出现审核滞后现象,多数超出终结办法规定的3个月。
    四是终结稳控责任衔接困难。法院在司法实践中通常因拿不到行政机关的稳控责任书而导致案件无法终结。不少法院反映难以向当地基层组织移交,而且在“分级处理,归口办理”的大环境下,很多像涉诉信访案件会被认为理所应当属于法院负责信访维稳责任;与此同时,在国务院《信访条例》中规定的“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的大原则下,像一些跨省际辖区信访人的稳控单位的落实,更是举步维艰。
    五是涉诉信访终结效果引发质疑。笔者在196名法院工作人员和信访人员的调查问卷中数据统计,有79.4%的问卷者对涉诉信访终结效果持有较为悲观的态度。这一方面印证了大众对涉诉终结机制的不熟悉,对该项机制的意义、作用缺乏认知;另一方面也是折射了当下法院处理信访事件的棘手现状,尤其是对信访人执着“闹访”、“缠访”心有余悸。
    二、涉诉信访终结机制运行存在问题的原因分析
    (一)依“法”终结的逻辑性难题
    依“法”终结中的“法”是什么法?与保障当事人申诉权的《宪法》、《法院组织法》这种高位阶的法律相比较,关于“涉诉信访终结”相关规定的权威性就显得“薄弱”些。2005年国务院第76次常务会议通过了新的《信访条例》,其中规定依信访人申请进行办理、复查、复核三级程序后,信访人对复核意见不服,仍然以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理,同年中央政法委出台《涉法涉诉信访案件终结办法》;2011年最高人民法院颁发《人民法院涉诉信访案件终结办法》,各地方高级人民法院也出台相关办法、意见。以上所述,除了国务院颁发的《信访条例》属于行政法规,其他涉及信访终结的内容均属于指导性文件,不具有法律效力,在统一性、权威性上存在天壤之别,即使是《信访条例》其法律位阶也不及《宪法》以及《法院组织法》,且《信访条例》中关于信访终结的规定不够具体,操作性不强,即涉诉信访依“法”终结,缺乏“法”的支撑。
    (二)终结权限集中折射审级“信任危机”
    当前涉诉信访的终结核准权在高级人民法院,这固然有从终结结论的认可度与科学性考虑,但是根源还是在于“信任基石”的瓦解,包括信访人对不同审级“上大下小”根深蒂固的认知,也包括上级法院对下级法院运作能力的深层质疑。涉诉信访并非普通信访,普通信访涉及部门具有上下级领导关系,但是不同审级的上下级法院是指导而非领导关系,就司法独立理念讲,不同审级法院的司法权威理应是一样的,做出的终结决定应得到同样的认同和尊重,就如国外最高法院仅受理本院涉诉信访案件,不具有就群众信访反映的违法乱纪行为函告下级法院核查纠正的监督功能。需要强调的是,相比较下级法院对涉诉信访案件情况的多层次认知,上级法院多是通过卷宗和纸质汇报,并没有对案件进行“质”的接触,存在着一种“掌握情况的没有终结权,有终结权的不掌握情况”的矛盾现状,这一点需要重新认真审视和思考。
    (三)涉诉信访的“终而不结”循环症结
    涉诉信访终结程序的整个过程在形式上看起来就是一个循环,“只稳不控”也是造成涉诉信访案件终而不结比较重要的原因。仅仅做出涉诉信访终结的结论是远远不够的,只在司法部门中贯彻涉诉信访终结终究是“自娱自乐”的游戏,既然定性终结,就要体现出终结的效果与权威,既有终结的权力也有终结的威力,这样才有可能真正打破循环,至于如何体现涉诉信访终结权威,则需要多部门的尊重、配合与协作,全国各地信访局、人大政协、公安部门等所有机关均尊重涉诉信访终结的司法效力,对涉诉信访终结案件真正能够做到“不受理、登记、转办”,即使出现“终结”案件信访人赴省、赴京信访也不登记扣分,不影响绩效考核,随着“无理访”信访人的期待值不断下降,地方党委政法委再接洽做工作,相信化解工作也相对容易些。即使外在看起来还是回到起点,但是此时做信访化解工作的前提、条件、信访人的思想等均已不同,化解的难度同之前相比大幅度减小,涉诉信访终结机制起到了应有的作用。
    (四)法院社会功能“万能性”的定位误区
    当下,信访人对涉诉信访事项不断信访的原因之一是对法院裁判结果的不信任,这可以归咎于司法权威的弱化。而这种司法权威的弱化是一种客观存在的事实,因为“当前我国法律、法院承担了太多“非法律因素考虑”,甚至一度被贴上“万能”标签,而法院在“被承担”的同时又不堪重负、无力解决这些非法律考虑因素,诉讼问题理所应当转化为了信访问题,比如近些年信访类型比较集中的“城镇房屋拆迁”、“农村土地征收征用”、“国有企业改制”等涉及民生的相关案件。这些案件实质上与地方政府等在一定时代背景下不注重科学民主决策的执政理念和方式所造成,介于“合法”与“合理”间的灰色地带,但是这些棘手案件诉诸法院,法院受制于地方利益网的干扰,总是顾虑太多“非法律考虑”因素,做出一些“利益权衡”后的结论,导致信访人不断信访、甚至闹访、缠访,不论案件是否终结,这些信访案件的解决方式往往是经济补偿,所谓“花钱买平安”,这种“非正常法律手段”的解决又加剧了司法权威的进一步削弱。
    三、完善涉诉信访终结机制运行的建议
    (一)从理念上,提升涉诉信访终结的权威性
    1、创制位阶较高的《信访法》,使涉诉信访终结有法可依
    建议在日后信访改革的过程中,时机成熟时创制《信访法》,将涉及多领域、多部门的所有信访问题纳入统一的法律范畴,确立“诉”和“访”的界限,规范涉法涉诉信访秩序,专门设置“涉诉信访终结”篇章,明确涉诉涉法信访终结的原则、标准、程序、效力等各方面,为依法信访、依法终结提供“法”的支撑,解决信访“权威性”难题。
    2、涉诉信访终结审批权限下移,体现司法权威统一性
    根据申报案件所在法院审级,大胆试点涉诉信访终结审批权限下移,课题组认为将行使诉讼救济最后一道程序的法院作为拥有终结审批权的法院,这是最理想的权限划分状态。但是考虑到权限下放存在一定的风险,可以考虑先把部分案件终结权限下移到中级人民法院,逐步试点进行。关于中级人民法院可以终结的几项案件类型,课题组在调研分析的基础上尝试如下归纳列举:
    1、基层法院一审生效案件,当事人未提起上诉,申请再审经人民法院驳回再审申请,人民检察院不予提出检察建议或者抗诉的;人民检察院提出抗诉或检察建议,经过人民法院再审或审查的;
    2、基层法院一审生效案件,当事人经法官释明后依旧在法定期间内放弃上诉、申请再审权利,经过人民法院自查、复查审查认为裁判结果正确、程序正当、案件无瑕疵的,信访人不听劝阻仍反复申诉控告、缠访缠诉的;
    3、信访事项已妥善解决,信访人签订息诉罢访协议书后反悔再次以同一事由信访的;
    4、信访事由超出案件审理权限范围,信访人单纯借案为由不听劝阻仍反复申诉控告、缠访缠诉的;
    5、经省级以上政法机关组织评查;认为裁判结果正确,程序正当,不存在瑕疵的案件。
    (二)从实体上,改善涉诉信访终结机制的合理性
    1、明确涉诉信访的终结标准
    涉诉信访终结机制的实施要贯彻“重化解、慎终结”原则,法院申报终结前必须做好四项“标准”措施,缺一不可:一是解释疏导教育做到底。二是过错责任查究到位。三是困难救助帮扶落实。四是法律程序履行到位。
    2、搭建涉诉信访终结查询平台
    构建全国范围内的涉诉信访终结查询平台。构建一套上下统一、左右协作、内外联动的涉诉信访工作机制。利用互联网技术的发展,实现信息共享,中央政法委及相关司法单位与全国人大常委会办公厅信访局、国家信访局等应尽快建立统一、互通、兼容的涉法涉诉信访终结案件数据库。最高院对已终结的涉诉信访案件信息录入终结数据库,各有关单位要及时将数据入库,并在本体系内进行通报,避免发生因信息不畅通、不共享所导致的多头交办、重复信访等问题,中央和地方各级有关部门对已经得出终结结论的涉诉信访事项不再进行统计、交办、通报。
    (三)从程序上,增强涉诉信访终结机制的科学性
    1、设立涉诉信访终结专职审查机构
    建议各级人民法院设立专门的涉诉信访终结机构,并注重机构的独立性、调度性及机构人员的专职性、专业性。一是独立性,对于涉诉信访终结案件的审查要求原承办法官和庭室回避;二是调度性,涉诉信访终结案件数量不多,并且要求法院各方配合调卷、调查、会议研讨等,所以应由法院副职院长直接管理;三是专职性,在机构人员的配备数量上应不少于2人分工配合,并且因涉诉信访终结性质的特殊性,配备人员应该要有审判及年龄上的要求,比如要求至少10年以上审判经验等;四是专业性,建议法院内部培训机构(法官学院)就如何接待信访人、处理信访问题等进行专职培训、上岗培训,从语言、动作、心理等方面进行具有针对性的培训,并进行相关考核,各级法院可以根据自身情况进行理论知识、实践常识的培训。
    2、简化涉诉信访终结申报流程
    一是缩短终结审查时间。建议终结案件从自查、复查、审查、备案、告知整个终结流程最长不得超过6个月,以保证终结结果的时效性,维护信访人的合法权利,也及时缓解法院处理“无理访”的压力;二是稳控责任环节科学后置。省高院将终结决定层层下达申报法院并备案省委政法委,省委政法委将终结决定统一移交通报给省联席会议交至地方联席,申报法院接到终结决定后及时向信访人基层组织转送终结决定,基层组织主动依照程序签订稳控责任书,并登记在案进行稳控工作。
    (四)从配套上,解决涉诉信访终结制度的规范性
    1、涉诉信访源头预防方面
    (1)注重维护法律逻辑自洽性。建议各级法院建立案件信访预防机制,完善承办法官涉诉信访案件错误、重大过失追责机制;加大一线法官法律素养的提升,在审判理念上努力向法官灌输“依据法律共识和“看得见”的理由审判,法律之外的考虑不能损害法律在逻辑上的自洽性和法律的确定性。
    (2)逐步取消部分审判质效考核指标。建议上级高院根据审判实际,对审判质效考核指标重新“洗牌”设置,将正常的申请再审不纳入“信访投诉率”的考核指标中,畅通当事人申请再审“入口”,减少当事人对法院申请再审入口不畅的不满和敌对情绪。
    (3)加强中央和地方各级信访部门信访事项 的“入口”审查。目前,信访终结大信访平台未建立,导致法院时常会收到屡信访、屡交办、转办和终结案件,有的甚至存在交办案件不存在、案件地域分派差错等现象,使法院信访工作疲于应对,且损害信访终局的严肃性和公信力。建议中央政法委、人大、上级法院等部门制定严格的信访案件登记审查制度,强化信访工作人员错误转交、转办责任追究,用制度约束信访案件重复交办、转办的发生机率。
    2、涉诉信访终结公开方面
    学习浙江等省份的做法,将部分案件信访听证作为整个申报终结过程的前置程序,比如反复缠访闹访、造成一定社会影响的信访案件。建议如下:
    (1)明确公开听证会的范围。建议对公开内容的界定出台相关标准,方便于实践操作,也就是除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及其他法律规定不宜公开的情形外,听证应当公开进行;
    (2)扩大参与公开听证的人员范围。建议在进行公开听证时要邀请到人大代表和媒体记者,增强信访人对听证结果的信服度。
    (3)严格听证程序。建议听证工作由上文提到的涉诉信访终结专职审查部门负责,确立评审委员会,细化听证流程,尤其确保信访人(或其代理人)的陈述、质证和辩论的权利。通知信访人参加听证前,需要事前征求基层稳控组织的意见,法院和基层组织向信访人认真解释听证的内涵和意义,并向其告知其听证权利以及不参加听证所产生的影响,避免未向信访人做出解释工作而导致信访人错误理解立即离家出走赴省、京信访,起到反作用。
    (4)尝试电视栏目参与信访终结。建议当地政法机关要加强与当地媒体合作,对“反复缠访闹访、造成一定社会影响的信访案件”邀请当地媒体将案件的来龙去脉、信访人的无理要求、政法机关的解决方案如实公开公布,倘若条件允许,在当地政法委、信访局等协商统筹下,由地方中院人民法院牵头,与当地电视台打造“涉诉信访面对面”司法信访栏目,借鉴浙江“老娘舅”纪实调解栏目和山西省“民生大接访”纪实栏目。
    3、涉诉信访终结出口方面
    (1)惩处机制有效落实。对涉诉信访案件予以终结后,势必会产生两种结果:要么息诉罢访,要么继续信访,建议政法委、公安部门、法院等部门对待终结案件继续“无理闹访” 信访人的态度应当一致,对扰乱司法秩序和社会秩序的信访人员果断采取惩处强制措施,重新树立“无理闹访要惩处,有理闹访也惩处”的严肃惩处导向,引导信访人走正规涉诉信访渠道,毕竟法律是具有强制力和价值导向性的,保障强制力的强弱直接关乎涉诉信访终结效果。
    (2)搭建良性法律职业共同体。建议各级法院注重与律师职业团体的沟通交流,搭建法律职业共同体,法官协会与律师协会签署《共建法律职业共同体合作框架协议》,搭建规范、有序、畅通、有效的交流平台,强化业务配合协作,强化诉讼代理责任、共建多元纠纷解决机制、共建涉诉信访化解机制、共建防范冤假错案等机制。发挥律师在涉诉信访工作中的积极作用,并适时就一些律师不当行为向律师协会发出《司法建议函》,从而规制律师在涉诉信访案件中扮演的错误角色,减少涉诉信访案件中律师的不当干预,使司法审判与辩护代理始终处于良性互动状态。
    (3)加强网络媒体舆论管理和应对培训。建议各级法院加强应对自媒体举措的相关培训,懂的如何妥当的与传统媒体、自媒体进行互动交流;同时,建议网络媒体管理机构要加强网络发帖审核,设置举报、删除流程等信息,对于人身攻击类的无理信访人的发帖,经有关司法机关的发函说明,应当及时删帖,不纵容、不回避,直面回应,积极应对,引领良好的网络舆论氛围,维护司法严肃性与权威性。


(该文为滁州市中级人民法院课题《涉诉信访终结机制的难题透视与构想创新——以安徽省滁州市两级法院涉诉信访终结现状为视角》部分内容之摘要。滁州市中级人民法学院课题组:陈严法、韩建设、冯春、马清,执笔:马清。)

文章来源:市中院课题组

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